尽管北京市长王岐山近日说，预计今年北京市政府对交通基础设施建设的投入将达到350亿元人民币；也有消息透露，北京大七环的建设已提到日程。但对遭受多年拥堵—修路—再拥堵的人们来说，仍然心存疑问：这次真的不是在摊大饼吗？除了修路外还有没有别的要做的？

　　从今年4月开始，每到周末，去北京的香山、植物园的公路上经常车满为患，拥堵不已。许多北京市民埋怨：北京这么堵，为什么今年1月1日就已停止收费的五环路不能跑公交车呢？那样到香山、植物园走五环就快多了。无独有偶，北京巴士公司4月24日起率先运用858路开通了天通苑到香山的往返直达班车，但走的却不是五环路。巴士公司负责人称，虽说五环路周边的小区人口较多，但由于连接五环路的出入口极少，不能建公交车站点，因此在五环路上跑公交还不现实。或许要等到北京建成“大七环”，交通拥堵才会缓解。

　　环环相扣

　　“按理说北京变化真是挺大的，路越来越多、越来越宽，可是这堵都20年了，我瞅着也没啥改变，因为堵就修路，可修路了还是在堵，难弄啊，这可真是让人窝火，有时只需1个小时的路程，因为堵却要走两个半小时，既耽误乘客的时间，也影响我们拉客人。你说能不心情烦躁吗？”开了近20年出租车的张师傅提起北京的堵就一肚子牢骚。

　　北京50多年来在城市发展中采取的是一条被专家称为“摊大饼”的扩展方式。打开地图，或者登香山俯视，市民们会发现北京城是以同心圆式向外蔓延，即由以旧城为核心的中央大团，与北苑、南苑、石景山、定福庄等14个边缘集团组成市区，向外环线不断扩张，从二环、三环，直至发展到目前的六环。 这种城市发展模式，被建设学界和老百姓们形象地称为“摊大饼”。新中国成立以来，北京市区建成区扩大了4.9倍，市区人口增加了近4倍。这块“大饼”也越摊越大，越摊越沉。

　　在同心圆模式下，由北京旧城演变而来的中央大圆承担着行政、商业、文教、医疗、旅游等一系列功能。北京市统计局的数据显示，作为政治、经济、文化中心的二环内62平方公里的老城区，集中了西单、王府井、和前门三个商业中心和金融街一个金融商务区，此外还集中了20多个中央部级机关，100多个局级机关以及北京市委、市政府所属的250多个单位。据统计，三环以里集中了北京市出行量的50%，二环以内只不过占市区总面积的12%，却集中了市区总出行量的25%。

　　“虽然北京已有6环路，但是环路与环路之间的联络线太少，使得环路上的车辆无法向周围的道路上疏散。加上‘边缘集团’以居住为主要功能。居民们早晚拥挤、往返于城市与郊区之间，如此潮汐式的涌动，公交、道路设施只好超负荷运转，北京交通系统不堪重负。”北京市交管局高级工程师翟忠民说。

　　堵与修的博弈

　　北京的道路从二环修到六环，立交桥的数量列居世界各大城市之首，却始终绕不出修路与堵车的怪圈。

　　多年来，多多修路往往成了政府和有关交通主管部门的一个“共识”：路多了，自然也就不堵了！北京市在修路方面是最能显示实力的，修完二环修三环，修完三环修四环，修完四环修五环，五环路通车不久，更大规模的六环路又接上茬了。目前正在规划大七环。

　　“北京目前的城市环路水平是世界第一，国外一些大都市，像巴黎、伦敦都还只有一条环路，而北京的二环至五环都已通车，六环也已开工，5条环路再加上7条放射性高速公路以及15条快速联络道，已构成了北京整个快速道路网络，因此，不能说北京的路不够。”北京市公安交通管理局专家段里仁说。

　　据了解，近年来北京每年用于修路的资金投入都在30亿元以上。北京天则经济研究所的一份报告指出，北京2003年堵车大概造成60亿元的直接损失。追根溯源，北京今日的交通困境，和北京的城市格局有着莫大的关系。摊大饼成为道路规划设计的“致命伤”。北京首都丰田驾驶员培训中心总经理李群认为，北京的道路是典型的棋盘式结构，每个路口都装有红绿灯，而每一个交点都是交通堵塞的直接隐患。这种棋盘式的道路格局直接导致了道路交通的拥堵。北京目前的交通路网密度还很难与一个国际大都市应该具备的交通功能相匹配，缺乏大型住宅和城区间的交通走廊。北京交通拥堵问题，远远不是多修几条路“摊大饼”就能解决的。

　　“大七环”不是“摊大饼”？

　　今年3月9日，北京市政府对外宣布，《北京城市总体规划》修编工作将在年内完成，北京城市总体规划修编的紧锣密鼓，意味着北京市民最关心的交通规划将会随之出炉，因为在这个时候，人们对于改善交通拥堵的渴望比任何时候都要强烈。

　　北京市规划委主任陈刚透露，新规划中可能会兴建一条新七环。而有许多人对“大七环”的修建产生了各种疑问，对此，北京市城市规划设计研究院总工程师王东对《中国经济周刊》表示，建“大七环”并不意味着“摊大饼”。

　　《规划》修编在交通方面将有两大重点。一是完善京津冀地区国道干道系统。规划建设京沪、京津、京广、京哈高速铁路，全面改造北京铁路枢纽。扩建首都机场。建设第二条机场高速公路。二是调整北京市公路网，增加东部地区的南北方向通道。加强东部“新城发展带”轨道交通建设。保持适度超前的投资力度，积极推进以公共交通为导向的城市开发模式。

　　“在近距离的交通发展上，2008年前北京还将再修22条道路，整个城内的道路网也会进行加密。”北京市城市规划设计院副院长施卫良说，“从未来大发展来看，北京还是有环路连接的必要，在吴良镛先生做的空间战略研究中，有一个大七环概念，即建设一条新七环，把北京一些重点新城和河北廊坊等地相连，放射路将加强东南方向、东北方向、西北方向，以加强和重点新城以及出海口的联系”。

　　陈刚认为，治理交通，规划先行，交通与城市格局一直以来都存在千丝万缕的联系。北京将调整城市空间发展战略，将有机疏散旧城，村镇重新整合，区域协调发展，构筑以城市中心与副中心相结合、市区与多个新城相联系的新的城市形态。届时，城市交通问题将有望得到解决。

　　“交通拥堵反映出经济发展到一定阶段整个城市规划、布局、功能与之不相适应的问题。”北京市铁路局总工程师刘小平强调，现在北京的城市规划不是没有，实际上已经做了好几版。据了解，上一次的北京城市总体规划是1994年做的，当时就已提出要改变中心城的情况，而实施起来并不得力。哪里堵就修哪里的路，三环不够修四环，一环接一环地修，于是，房地产项目也一环接一环地盖，目前，再看看四环以内的环路沿线，几乎都是房地产项目。轻轨也是如此。这样的恶性循环，也难怪首都成了“首堵”。

　　据陈刚透露，目前北京规划委员会面临来自上级的压力—十年一修的《北京城市总体规划》被要求在今年内完成，“以往这项工作会延续三四年”。可见，进行包括交通规划在内的北京城市总体规划已经势在必行。

　　“环建得越多，大饼摊得越大”，到底要给环线赋予一个什么样的功能？

　　王东说：“如果要把大饼摊到北京周边100公里的地方，实在是太大了，哪里还摊得过来。因此，新城的规划、道路网到底是什么样值得研究。道路的形状不能拘泥于一种模式，它可能是条状的环线，也可能根据山、水等地形来布置，还有可能只是一部分的环路，或者在一些地方用铁路来加强联系，这都有可能。环路强调的是交通主干线功能，只是由于北京城市功能过于集中，环路周边不断涌现商品房，只好“摊大饼”了，环路也转而承载了过多的经济功能。”

　　北京市市长王岐山在年初的“两会”上，也反思总结了目前北京城市建设和交通规划的弊端，均源于“摊大饼”的城市布局。而目前，这样的城市建设和交通规划在很大程度上直接影响了房地产商的决策。从1990年代初的三环、1990年代末的四环，到如今的五环、六环，北京房地产沿着环线的发展轨迹在每个阶段都非常明显。

　　随着最近北京城市总体规划修编工作的开始，有关房地产未来的发展布局也成为业界关注的焦点话题。北京城市建设还会不会继续随着环线的发展把“大饼”摊下去？不少有关人士表示目前还很难说清。

　　两轴是重头戏

　　在人们把目光聚集在七环的修建上时，王东却认为，此次规划修改的“重头戏”之一还应当是两轴两带的问题，尤其是在北京周边的新城，到底建多大、具体的规划是什么就是问题的焦点了，新城的规划也影响到了道路网的建设，新城之间的相互联系，以及与中心城市的联系都需要一个道路网来实现。

　　北京已经在开始演绎“两轴—两带—多中心”。“两轴”是指传统中轴线和长安街的延伸；“东部发展带”北起怀柔、密云，重点发展顺义、通州、亦庄，东南指向廊坊、天津；“西部生态带”与北京的西部山区相联系，既是北京的生态屏障，又联系了延庆、昌平、沙河、门头沟、良乡、黄村等；“多中心”是指在市区范围内建设不同的功能区，分别承担不同的城市功能，以提高城市的服务效率和分散交通压力。

　　在“两带”上建设若干新城，以吸纳城市新的产业和人口，以及分流中心区的功能。“多中心”不仅能解决市中心负荷过重问题，同时还能保持首都功能和首都社会经济的发展。吴良镛院士认为“多中心”其实是“新的分散集团式”，是对1950年代“子母城”和1980年代“卫星城”的提法的继承，同时又面对了现实问题，具有创新性和前瞻性。“多中心”与旧的卫星城并不矛盾，只是更加有规律、有发展方向地对北京进行再次布局。

　　半世纪前的争论

　　北京市交通委员会曾提出应对交通拥堵的十大措施，包括“给公交车设置专用封闭车道”、“引导和限制私车使用”、“城区中心停车要高收费”、“加强城市次干道和支路建设”等，但似乎都没有取得理想的效果。

　　在经过各种尝试后，北京市的决策层如今终于“历史性”地把交通问题与城市的空间布局联系起来了。而这种布局却是在半世纪前就已被提出。

　　之所以称其为“历史性”，还是源于半个世纪前北京城市规划界的那场著名的争论。建筑学家梁思成、陈占祥1950年2月提出著名的“梁陈方案”，建议在北京古城以西的公主坟与月坛之间建设行政中心区，避免在古城内大兴土木，并推动全市的平衡发展。这个方案长期以来仅被认为是对北京古城的一个保护性方案，而其中包含着的至今仍具有重大参考价值的对北京交通建设方面的科学思考，却一直难以得到决策者的关注，以致一次次错失良机，北京最终被堵在了城市能否理性发展的十字路口。

　　梁、陈在建议书中写道，他们所提方案的目的并不仅仅是为保存北京古城以内的文物，还有为实现工作人员近距离居住与就业方面的考虑，只有实现了工作与就业的近距离平衡，才可减低城内过高的人口密度、保持街道正常的交通量。当时北京古城内的人口已逾百万，密度已经偏高，如果将大量办公设施置于其中，不但于名城保护本身不利，还将导致大量人口外迁，而这些人口为解决就业问题，又必须早晚往返于城郊之间，使交通设施不堪重负。要避免这样的问题出现，就应该将城市新的就业功能集中在新城区建设，周围配备足够的住宅，以最大限度地减少跨区域交通的发生，防止交通拥堵。

　　可是，梁、陈二位的建议在当时复杂的历史环境下未得到采纳。在苏联专家的指导下，一个改造北京古城的计划被提出，新北京被确定在老北京上面建设。1983年，《北京城市建设总体规划方案》被批准施行，其方针仍是“以旧城为中心，向四周扩建”进行“摊大饼”，北京从此失去了最后一次重新考虑规划模式的机会 。在随后20多年来的经济发展中，特别是在近10年来北京的房地产开发热潮中，古城区开始被成片成片地大规模拆除，取而代之的是大量的商务、商业办公设施。

　　老北京被严重损毁之际，梁、陈的预言也不幸被印证了：由于城市的就业功能过度集中在以老城为中心的地区，郊区人口必须早晚如潮水般地进出城上下班。目前北京郊区已出现了望京、回龙观、天通苑等数个可容30万人口左右的社区，这样的规模在发达国家就是一个中心城市了，可是由于仅具备居住功能，就业问题需要靠市中心解决，这些“住宅城”已成为了北京交通拥堵的“策源地”。

　　“北京市的道路红线规划是当年对城市交通缺乏系统研究的产物，已完全不能指导当前建设，更不能适应城市大发展的需要。北京市近年来建设了平安大街、广安大街，但很难根本解决中心区的交通问题。”北京市政府顾问刘小石坦言。

　　国家历史文化名城保护专家委员会副主任郑孝燮提出，在旧城区内开辟这样宽阔的道路，把城外的交通往城内吸引，在战略上是值得商榷的，因为这必将增加中心区交通负担。而在国际上，通行的做法是，把城内的交通往城外引，中心区不建大马路吸引交通。

　　对此，段里仁也持类似观点，“北京旧城区胡同很多，可是一直未被纳入交通体系进行管理，而在国外许多城市，几米宽的街道都有交通标志，作为单行线管理使用。抓交通不能只顾大的，忽视小的，不能只重视宽马路，忽视挖掘城市现有路网的潜力。应该看到，宽马路不可能延伸到每家每户，利用胡同发展单行线，推动交通微循环建设，应得到足够的重视”。

　　公交优先

　　北京市长王岐山承认，北京交通拥堵现象的背后，其实是城市功能的问题，北京现在城市的功能都集中在五环路以内，公用交通设施又不足，特别是地铁和城轨。

　　“当前，北京应大力发展公交。”翟忠民如此说。今年元旦取消了五环路收费，这样使四环和三环在高峰期的车流量降低了近17个百分点；八通线把票价压低了，是为了促使更多的人乘坐轨道交通，减少一定的拥堵。北京要解决城市功能往外疏散的问题，同时将大力加快地铁的修建，在2008年实现北京轨道交通300公里的计划。北京市政府2003～2010年间累计投资总额为2000亿～2500亿元。今年公交专用道要达到130公里，到2008年，将建起400公里的公交专用道网络。北京市长王岐山说，预计，今年北京市政府对交通基础设施建设的投入将达到350亿元人民币。

　　所谓“公交优先”，是指城市内的客运交通以大容量、快速度的公交系统为主，其他交通工具为辅。

　　在生活节奏日益加快，城市化水平不断提高的今天，公交优先是快速有效地分流人员、方便群众、减轻城市道路压力，缓解城市交通拥挤的有效途径。

　　翟忠民介绍，上世纪60年代末至70年代初，巴黎市内交通也曾因私人轿车的急剧发展而拥堵不堪。法国政府总结经验教训，在世界上率先提出了公交优先战略。如今，巴黎公交线路四通八达，公共汽车专用车道随处可见，甚至一些两车道也设一条专道，使公交车享受“特权”，公共汽车速度提高了20%至30%。巴黎成功的经验表明，公交优先发展了，专用道多了，公交行车速度上去了，公交出行率自然随之上升。 据专家测算，一辆中型公共汽车所占的道路面积分别相当于10辆自行车、6辆摩托车、2辆出租车所占面积。从乘载人数上分析，一辆大型公共汽车可代替20辆出租汽车。

　　“数据虽然是枯燥的，然而数据最能说明问题。”北京市交通委员会副主任刘小明表示，“发展公共交通，不但方便群众，而且能很好地解决城市交通拥堵矛盾。在经济发达国家城市中，公共交通承担着市民出行量的60%至80%，而北京的现状只占到25%左右。”

　　“公交优先原则具体而言，应该集中体现在三个方面：第一是路权、行车道问题。即在交叉路口公交车应该优先通行；第二是解决换乘问题。换乘不便影响市民乘坐公交。据北京市公共交通研究所调查显示，北京乘客平均换乘为500米。而按照国际惯例，最好是在‘可视距离’，即下车就在能看得见的距离之内；第三是充足的公交资金，即政府应该加大对公共交通的补贴和补助。”北京市公共交通研究所魏民工程师说。

　　根据北京市交通委的治理规划，北京市公交发展将全面提速以抑制私车出行增长。今年公交将有2000辆新车陆续投入运营，六大交通枢纽及南中轴路大容量快速公交系统建设要全面启动，公交线路也要新增、调整80条。

　　今年，北京市将加快综合客运交通枢纽的建设。除续建动物园、东直门、西直门、六里桥交通枢纽外，还将新开工建设北京西站南广场和一亩园交通枢纽。这六大交通枢纽除引入十几条甚至数十条公交线路外，还将与地铁、出租车、长途汽车等其他公共交通方式实现无缝换乘。

　　另外，今年还将调整公交站位60处，进一步缩短乘客换乘距离，并在五环路以内的主干道增设50处公交港湾，解决公交占路停车问题。大容量快速公交线年内启用，这种介于轨道交通与常规公交之间的新型交通系统，像地铁一样把几辆车编成一组，在专有通道上运行，同时设有买票、检票、候车的站台，每组车可运送成百上千名乘客，起到瞬间疏散大客流的作用。

　　刘小明向记者透露，目前，在北京人的出行方式中，公交份额由过去35%下降到26.3%，轨道交通不足5%，距2005年公交出行比例45%、轨道交通8%的目标还需要努力。今后，北京将结合大型公交枢纽，建立“停车换乘”设施和低价位或免费停车设施，鼓励人们换乘进入市区。预计到2008年，北京市公交系统的出行比例将达到60%，而其中轨道交通占到20%。

　　根据目前北京的城市布局，将在停车位供给和收费上采取措施以控制私有小汽车的出行。五环外交通设施建设将为机动车发展提供停车空间；在公共交通周边地区，包括地铁13号线和将要开通的八通线周边设立免费停车位，以减少机动车出行。

　　“过去北京饼摊得过大是因为想尽快发展，造成规划没有变化快。目前只有优先发展公共交通，才能有效防止北京饼摊得过大造成新的交通拥堵。”北京市发展和改革委员会主任丁向阳说。

　　北京公交的未来模式

　　北京已经进入机动化快速发展期。目前拥有机动车220万辆，其中私家车100万辆。在国家汽车产业政策和汽车消费政策的支持下，汽车生产量和消费量都会以更快的速度增长。据北京市交通发展研究中心预测，今后几年，北京市民用机动车保有量的年递增率将会保持在10%左右，预计到2010年将达到380万辆左右。

　　与大多数交通方式相比，以小汽车为导向的交通需要更多的土地用于道路和停车，这种交通方式鼓励低密度的城市扩张，它不但增加了人均土地开发量，而且还带来了各种成本开支，包括建设公路设施增加的经济成本，加大了道路的土地需求等。

　　中国小汽车进入家庭的时代刚刚开始，家庭小汽车拥有率只不过0.1%，但是小汽车的使用率却和小汽车拥有率很高的国家不相上下。如果没有一个强大便捷、高服务质量的公交系统，对小汽车的限制是无法付诸实施的。发展公共交通几乎成为解开这一死结的惟一解。

　　正是基于此，《北京交通发展纲要(2003～2020)》着重提出公共交通优先政策，要求各阶段城市土地使用规划中，均须为公交首末站、地铁车站、换乘枢纽和公交运营及车辆维修保养设施留足建设用地。交通投资的分配要向公共客运倾斜。2010年以前，公共客运交通在交通建设投资中所占份额将由18%提高到50%以上，重点支持轨道交通与大容量快速公共汽车(BRT)系统建设。市区中心区交通设施的供给以公共客运为主。

　　对于小汽车则采取交通引导政策，把小汽车在通勤交通中的比例控制在30%以下。即针对不同区域的资源条件、不同出行时段的交通特性和不同目的的出行需求，以差别化供给方式提供多样化的交通服务，以有效的需求管理政策和手段，对小汽车使用实行分时分区有弹性的限制管理，必要时在交通特别拥挤区域有选择地实施通行收费制度；为不同区域制定不同的停车设施配建标准和停车服务价格，同时推行分时段停车费率制度，调节道路交通负荷的时空分布。

　　针对政府财政无力全部承担公共系统的投资这一棘手问题，《纲要》提出公共交通产业市场化政策，鼓励构筑社会投资、企业自筹、政府投资等多元化主体的投资体系，拓展投资渠道，不断扩大交通建设投资规模；对公益性的交通基础设施项目和有收益的经营性项目实行分类管理；向国内外开放交通基础设施建设与交通服务经营市场，引进竞争机制，推进特许经营制度；取得特许经营权的企业，自主经营，自担风险；政府审定服务价格并对经营市场严格管理等。

　　“还要指出的是，这一系列的措施还需要政府充分发挥行政机制，突破常规，积极主动，逐步实现。”中国城市规划设计研究院高级规划师刘泉指出。

　　由此看来，北京之堵，最终还得靠公交来疏。