国家发展改革委、财政部、交通运输部、国家税务总局拟定的《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》已向社会公开征求意见。这次改革对交通运输行业来说，是一次革命性的变革，具有里程碑式的深远意义。

    燃油税费改革是规范政府收费行为，提高征收效率，降低征费成本，实现公平负担的客观需要。

    应该说，养路费对于我国公路事业的发展发挥了重要作用并作出了巨大贡献。但也确实存在着自身无法解决的弊端，主要表现为：一是养路费的征收基本上是按照车辆的标定吨位定额计征的，无法体现车辆对公路使用的频度和强度，更未反映燃油消耗的情况，公平性较差；二是征收难度高，普遍存在随意减免和特权车等现象，逃收漏收问题突出，据估计，养路费全国平均漏征率约为6%至10%；三是存在着收费行为不规范的问题，造成异地挂牌、大吨小标、超限超载现象十分突出。本次税费改革，将六费取消，代之以统一征收成品油消费税，在用油的同时即完成了缴税的过程，与现行的征费方式比，可以大大节省征收成本，提高征收效率。能够更好地反映相关公路用户使用公路程度，体现了社会公平负担的原则；同时还规范了政府收费行为，做到应收尽收，排除了偷逃和漏征的可能性，也有利于防止和杜绝其他违法行为。

    燃油税费改革是以经济手段促进发展方式转变，优化经济结构，合理配置资源，调整消费模式和落实国家节能减排战略的必然选择。

    石油是稀缺性资源，在我国经济快速发展的同时，资源环境所面临的压力十分巨大。一方面，我国对石油需求不断增加，由于资源匮乏，对外依存度目前已高达到50%。另一方面，我国石油利用效率低、单耗水平高、浪费现象严重，我国单位GDP石油消耗和机动车每百公里油耗都明显高于发达国家水平，尤其是在车辆用油方面的燃油经济性水平比日本低20%以上，比欧洲低15%以上，比美国低5%以上。同时，燃油的大量使用总是伴随着环境污染和对全球气候变暖影响的加剧。目前我国大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物，来自机动车尾气排放，燃油的过度消费和粗放使用给社会带来了巨大的负外部性。深入贯彻落实科学发展观，就需要在全社会树立节能减排的观念和意识，迫切需要采取切实有效的措施来引导燃油合理消费和提高燃油使用效率。仅仅依靠宣传教育和行政手段的干预是不足的，最有效的方法是经济手段。国际经验表明，人均燃油消耗量是和燃油税负高低密切相关的，美国由于燃油税负较低，其人均燃油消耗量是日本和欧洲国家的两倍以上。因此，通过征收成品油消费税，提高燃油的使用成本，可以有效促进经济发展方式转变和优化经济结构，也能充分反映稀缺资源的真实经济价值，优化资源配置，从而引导社会消费模式转变，抑制过度和粗放的燃油消费，促进节能减排。

    燃油税费改革是抓住机遇，深化改革，扩大内需，促进城乡协调发展的现实要求。

    首先，本次燃油税费改革是在国内油价较高而国际油价相对较低的情况下推出的，从实施的角度看，这是千载难逢的机遇，可以收到加税不涨价的效果，避免引起社会震动。而按照从量计额的方式征收，税额与油价高低无关，当油价高的时候，税率就低，当油价低时，税率就高，这样可以有效地降低油价波动的幅度，增加税收的稳定性。其次，燃油税费改革从讨论提出，历经十余年难以出台实施，除了油价高低的时机外，还有一个重要原因就是过去的方案对非道路用户的燃油补偿机制上有障碍，在技术上难以克服，现在采用消费税一揽子解决，解开了这个死结，体现了通过机制创新来深化改革。另外，在这次改革方案中还包含了逐步有序取消二级公路收费的内容，这对于扩大内需，促进区域和城乡协调发展具有重要的意义和作用。因为，统筹区域、城乡经济协调发展的要义就在于实现区域、城乡之间生产要素的自由流动，而降低其流动成本就是最有效的方式。逐步有序取消政府还贷二级公路收费，必将大大减轻社会负担，有利于扩大内需，方便人民群众安全便捷出行。同时，还可以通过税负方式有效加大对西部地区和老少边穷地区的转移支付力度，促进区域交通的协调发展。 

    这次改革带给交通行业的发展机遇是十分难得的。具体说来，有以下几个方面：

    第一，有利于抑制超限超载，促进运输装备升级和车船制造业的技术创新。

    超限超载是一个社会顽疾，其屡治不除的根本原因在于经济动因。传统的养路费征收是按照标定吨位核算的，这就给超限超载、大吨小标提供了偷逃养路费的空隙。通行费也是按标准车型核算的，超限超载所带来的超额利润主要就来自偷逃的养路费和通行费。计重收费的实施已经堵住了通行费偷逃的漏洞，燃油税费改革后，偷逃养路费的漏洞也将被杜绝。这对于超限超载来讲无异于釜底抽薪，必将产生长远的积极效果。另外，实行燃油税费改革后，运输企业必然会从降低成本的因素考虑加快更新车船装备，更多地采用高效低耗的大型和专业化的车辆和船舶，这对于优化运输企业的车辆结构，提高运输效率，实现交通行业的节能减排目标是非常重要的。同时，它也必然会促使车辆制造行业加大技术创新的力度，开发和制造更多符合标准的、经济性能更高的新型车辆和装备。

    第二，有利于治理“公路三乱”，减轻运输经营者负担，促进运输产业持续健康发展。

    这次改革方案取消的六费总量接近1400亿元，这些费用尤其是涉及到运输方面的费用都是由运输经营者负担的。改革后油价不涨，这意味着运输经营者负担将会大大减轻。长期以来，在公路养护和运输管理中，收费既是一种比较有效的手段，但也诱发了一些问题，使行业健康发展受到影响。如“三乱”问题屡禁不止，管理的重点和方向发生偏移等。由于收费、处罚职能与“市场监管”及“公共服务”同时存在，在利益的驱动下，难免发生“重收费，轻监管”和“重处罚、轻服务”的问题，往往出现“管理就是收费，执法就是罚款”的现象。税费改革后，管理中的收费职能和处罚职能将被转移，这可以促使交通管理部门充分履行市场经济条件下“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能，更加侧重监管与服务，为规范管理奠定制度条件，促进交通运输行业的健康有序发展。

    第三，有利于调整公路建设投资结构，改变过分依赖市场机制筹资的方式，实现公共产品和服务由公共财政负担的转变。

    公路交通基础设施建设是一项公益性事业。长期以来，我国公路欠账多，资金缺口大，一度严重制约了国民经济的发展。正是由于交通行业根据我国实情，创新性地提出了收费公路政策，才使我国的公路建设在短短的十几年间走过了发达国家四十年所走过的历程，极大地促进了经济和社会的快速发展。但是，应该看到，这种政策是在一定条件下的特定选择，也有过度市场化所产生的问题。从理论上讲，公益性的设施属于公共产品，应由公共财政负担，应该更多地通过政府税收的方式加以筹措。这次改革方案中增加了“逐步有序取消政府还贷二级公路收费”的安排，初步形成了通过公共财政转移支付方式解决二级公路建设形成的债务问题和未来发展资金问题的机制。这对于调整公路建设投资结构，有效缓解地方公路建设资金不足的压力非常有利。有助于发挥政府财政资金的公共服务效能，增强政府的信誉，实现公路建设这项公益性的基础设施建设由政府公共财政资金供给的回归。

    第四，有利于兴利除弊，化解公路债务危机，减少收费公路规模，优化收费公路结构。

    收费公路政策是我国公路基础设施建设发展最重要的支撑，在现有的公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是依靠收费公路政策建设的。实践证明，收费公路政策对于推进我国公路交通的发展，有效缓解公路交通对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约功不可没。但发展到今天，也出现了一些不容忽视的问题，主要是规模大，站点多，结构不合理，管理不规范，其中以二级公路收费最为突出。二级公路收费公路占收费公路总里程的60%，但其收费额只占整个收费公路收入的12%，而且管理成本高，收费效益差，很多地方已收不抵支，债务越滚越大，蕴藏着很大的金融和财政风险。而且二级公路多数与老百姓的生活密切相关，其收费对城乡居民的日常生活影响较大，负面影响突出。这次改革，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，通过中央财政转移支付方式支持解决地方二级公路建设中的债务问题，是地方交通部门摆脱债务包袱，轻装上阵的最佳时机。它能够使收费公路里程和收费站点数量减少一半以上，解决收费公路规模过大问题，优化收费公路结构。同时这种“取消”不会影响收费公路的主要融资功能，使得收费公路的政策能够得到更好的利用，收到更好的经济效益和社会效益。

    在我们为交通行业发展面临着如此难得的重大机遇而感到振奋的同时，必须看到税费改革也给交通行业带来了巨大挑战。

    燃油税费改革要求深化交通运输管理体制改革与创新。我国现行的交通建设和管理以及运输管理体制和管理职能是依托收费征稽，以之为基础的。在公路建设和养护管理方面，部分现行的事权、人权管理职能是与规费征收使用相对应的。税费改革后，所有的养护费用均来自中央财政转移支付，而财政转移支付的方式和程序是有着严格规定的，这就对原有的管理体制、管理机制和资金使用方式提出了挑战。如果不深化改革，适应这种挑战，理顺方方面面的关系，形成责、权、利相统一的新型管理模式，就有可能出现只有责任没有权力、只有义务没有手段的风险。在运输管理方面，市场的准入和调控有赖于依托规费所形成的经济手段。费改税后，这个手段没有了，怎样有效地做好运输市场的监管与调控，切实保证形成统一、开放、竞争、有序的运输市场，就需要在体制机制和政策上进行改革与创新。

    燃油税费改革需要探索形成融资新机制的有效途径和方式。由于养路费的征收和管理使用都是以省级交通主管部门为主体的，所以目前在很多地方他们都利用这些规费搭建融资平台，扩大公路建设资金的来源渠道，收到了积极的效果，有力促进了地方交通建设的发展。用于融资的主要方式有两种，一是鉴于长期以来各地地方财政预算中对公路设施的投资较少，使得公路养路费、客货运附加费一直被地方交通部门作为公路建设资本金的重要来源，这两种规费中的30％至50%被用作建设项目资本金，约占项目资本金的30%左右。二是银行信贷资金是我国公路建设资金的最重要来源，约占我国当前公路融资的70%。而获取银行信贷资金一般需要担保与抵押，一直以来，地方也将养路费等规费作质押和担保向银行贷款以取得建设资金。税费改革后，这些做法还能不能继续，尤其是在采取中央财政转移支付后，如何进一步保持公路养路费等规费在公路建设融资领域的功能，为交通发展提供尽可能多的资金来源支持是未来交通行业需要应对的又一挑战。为此，就需要探索利用财政转移支付资金形成交通建设融资平台的新途径和新机制。

    燃油税费改革需要妥善解决相关人员的分流与安置。

    此次税费改革涉及到十余万名规费稽征人员，逐步有序取消政府还贷二级公路收费还涉及到众多的收费人员。妥善处理这些人员的安置问题关系到交通行业从业者的工作积极性，进而关乎整个行业的发展，也关系到社会的稳定。本次《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》中提出：“妥善安置交通收费征稽人员。在地方各级人民政府统一领导下，多渠道妥善安置，中央相关部门给予指导、协调和支持，确保改革稳妥有序推进。”为解决这个问题明确了方向。解决这个问题的关键因素是要变行业行为为政府行为，由各省（区、市）人民政府为主体来加以组织实施和落实。交通行业也要加强宣传和教育，提高大家对税费改革重大意义的认识，从国家大局和行业长远发展的观点出发，理解改革，支持改革。认真研究制定人员安置分流的工作计划和具体实施方案，做到妥善解决，不留隐患。 

    成品油价税费改革是一项巨大的系统工程，需要中央和地方、各个部门、不同行业之间的配合。对于交通行业来说，是机遇挑战并存，机遇大于挑战。我们要抓住机遇，认真研究改革中面临的各类热点和难点问题，如在新的税收体系下如何建立公路建设与养护资金筹措和使用的长效机制，如何推进公路养护体制“事企分开，管养分离”的改革，如何建立有效的油运价格联动机制和补偿机制等等。我们有理由相信，只要我们以积极的态度，务实的作风，创新的思路扎实工作，就一定能够通过燃油税费改革促进交通行业又好又快发展。