前言

　　“十二五”期将是我国经济社会全面转型发展的攻坚阶段。这一阶段也是加快推进现代交通运输业发展的重大战略机遇期。

　　道路运输是综合运输体系的基础环节，在现代交通运输业发展中具有举足轻重的作用。改革开放以来，道路运输生产力持续快速增长，但发展形态粗放的矛盾未见根本好转。面向未来，必须加快转变发展方式，迈向发展现代道路运输业的新阶段。

　　发展现代道路运输业，即通过理念、政策、体制、机制和技术的全面创新，一方面着力改造传统产业形态，不断提高运输站场、车辆装备、从业队伍等要素的技术水平，增强运输组织能力，加快结构调整，促进产业升级;另一方面，充分发挥自身比较优势，强化与其他运输方式的有效衔接和良性互动，促进综合运输体系和现代物流发展。

　　为了积极推进现代道路运输业发展，特制订本规划纲要。考虑到城市公交客运的特殊性，其“十二五”规划纲要另行制订。

　　一、“十一五”道路运输业发展回顾

　　(一)取得的成绩

　　“十一五”以来，道路运输工作以科学发展观为指导，努力践行“三个服务”，积极探索又好又快发展的新路径，为保增长、保民生、保稳定作出了重大贡献。

　　运输生产力快速增长，公共服务能力不断提高。2009年与2005年相比，全国公路营运客货车辆数增长47%。道路运输完成的客货运量、周转量及在综合运输体系中的比重持续增加，2009年日均运送旅客7616万人次、货物5745万吨，均为2005年的1.6倍。道路运输不仅成为综合运输体系中最能体现普遍服务、最具基础保障功能的运输方式，而且在春运、“黄金周”、煤电油运等关键时期和奥运会、世博会等重要国家活动中，在抗震救灾、抗击冰冻雨雪灾害中，发挥了难以替代的兜底作用。与此同时，客货运站场、机动车维修、机动车驾驶员培训、车辆租赁等运输辅助服务业全面发展，道路运输业综合服务能力显著增强。

　　结构调整初显成效，运输组织形式不断创新。客运企业进一步向大型化、规模化方向发展，2009年与2005年相比，户均车辆数增长80%，个体客车数量年均下降1.9个百分点;货运企业专业化程度有所提高，从事专业运输的业户数增加1.65万户，而普通货物运输的业户比例不断下降。营运车辆逐步向大型化、专业化和高级化方向发展，客车平均座位、货车平均吨位、中高级客车及专用货车比例稳步增加。客运班线公交化、旅游包车、网络化运输、小件快运、城市物流配送等运输组织形式快速发展，货运企业向现代物流企业转型步伐不断加快。

　　农村运输条件大幅改善，服务“三农”能力显著增强。农村客运网络化建设稳步推进，“十一五”前四年，全国共投资100.7亿元建成农村客运站18.2万个，发放农村客运燃油补贴近40亿元，开通农村客运班线8.5万条，全国乡镇、建制村通班车率进一步提高，农村客运公交化和城乡客运一体化进程明显加快。2009年全国农村客运车辆达35.6万辆，全年完成农村客运量86.7亿人，占道路运输完成客运量的46.6%。道路运输已成为支撑城乡经济社会一体化发展的重要纽带，农村地区“出行难”、“运货难”问题有了根本缓解。

　　安全管理工作不断强化，安全生产形势稳中趋好。各级交通运输部门始终把安全生产管理摆在道路运输工作的突出位置，全面加强“三关一监督”的监管职责，安全管理制度不断完善，安全专项整治取得新的成效。客运企业动态安全状况评价工作稳步推进，企业安全生产内控机制逐步建立。安全管理科技水平不断提升，汽车行使记录仪和GPS系统安装率稳步提高，全国重点营运车辆联网联控系统建设开始起步。安全源头管理进一步强化，“三不进站、五不出站”的客运站安全管理体系不断完善，货运源头治超取得新进展，对营运驾驶员的安全监管全面加强。道路运输安全生产形势总体上稳定好转。

　　基础管理工作不断夯实，行业可持续发展能力进一步提升。深入推进信息化建设，先后开展了三批部省道路运输信息系统联网试点工作，运政管理信息系统、道路运输信用管理信息系统建设全面推进;区域性公众出行信息平台、物流公共信息平台、客运联网售票系统建设以及IC卡道路运输电子证件的应用试点稳步推进。法制建设取得重大进展，以道路运输条例为龙头、部颁规章为基础、地方法规和规章为补充的法制体系基本形成。行业体制改革不断深化，城乡一体的客运管理体制、参照公务员法管理等重大改革正稳步推进。节能减排工作有了新突破，初步建立起运营车辆燃油消耗量检测和监督管理制度，广泛开展了节能推优示范和驾驶员节能操作竞赛等活动。积极组织开展形式多样的服务竞赛和文明创建活动，行业精神文明建设不断取得新进展。组织开展了新时期道路运输业发展大调研活动，进一步凝聚发展共识。

　　　　备注：①为2006年数据;②由于农村客运站大规模建设，致使该比例有较大幅度下降。

　　(二)存在的主要问题

　　尽管成绩显著，但道路运输业发展过程中长期积累的深层次矛盾尚未有效解决，又出现了许多新情况、新问题，突出表现在“七个不足”上：一是，行业结构性矛盾仍较突出，满足多样化、高品质运输需求的能力不足。二是，行业发展方式较为粗放，依靠技术进步和科学管理的集约化发展动力不足。三是，运输市场秩序有待进一步完善，区域壁垒依然存在，市场运营诚信与规范性不足。四是，与支撑现代物流发展和满足公众便捷出行的需求相比，道路运输站场的设施条件和服务能力不足。五是，行业节能减排形势严峻，可持续发展的后劲不足。六是，道路运输自身比较优势尚未充分发挥，与其他运输方式间的有效衔接和良性互动不足。七是，行业管理基础建设仍较薄弱，法规标准、政策手段、队伍素质的保障能力不足。总体来看，道路运输业的整体发展水平不高，已成为综合运输体系中的薄弱环节。这其中既有“路运并举、以运为本”的观念转变不够到位、行业发展战略不够清晰的原因，也有资金投入和政策支持不足、管理体制不顺、制度建设滞后等方面的原因。继往开来，道路运输业正站在一个必须着力推进产业升级的转折点上。

　　二、“十二五”面临的形势和要求

　　“十二五”期是我国实现全面建设小康社会奋斗目标承上启下的关键时期，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，也是深化改革的攻坚时期。这一时期的阶段特征主要体现在：保增长、保稳定仍然是基础，转方式、调结构将成为主线，扩内需、惠民生成为新的发展主题。

　　(一)保持经济社会平稳较快发展，要求进一步提高道路运输服务保障能力和水平

　　“十二五”期我国国民经济仍将保持平稳较快增长，工业化、城镇化、市场化、国际化进程进一步加速，重化工业特征依然突出，内需拉动作用显著增强，对道路运输的需求将保持旺盛的态势。同时，“汽车社会”和“机动化”特征更加凸显，汽车后服务产业发展需求更加迫切。此外，我国应对各种自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件的形势仍较严峻，道路运输业维护公共安全的责任更加突出。

　　与此相适应，道路运输业应不断提高服务保障能力，一方面要在“保增长、保民生、保稳定”中继续发挥基础支撑作用，确保运输生产力持续平稳较快发展;另一方面要切实加快提升机动车维修、驾驶员培训、汽车租赁等相关辅助业的服务能力和水平，确保不成为新的“瓶颈”;再一方面，要积极应对复杂的安全维稳形势，确保重点物资、抢险救灾物资运输和重点时段客货运输的安全、平稳、顺畅。

　　(二)着力转变经济发展方式，要求加快道路运输结构调整和产业升级步伐

　　国际上，金融危机将刺激全球经济增长方式作出重大调整。国内提高可持续发展能力的要求更为迫切，“十二五”期必须在加快转变发展方式和调整优化结构方面取得实质性突破。一方面，经济结构调整将从产业结构调整转向需求结构、供给结构和要素投入结构的全方位调整，加速产业轻型化、产品轻质化的趋势。另一方面，社会结构调整力度不断增大，民生优先、民富为本将成为新的战略着力点，城乡居民的整体收入水平和消费能力有望快速增长，出行需求将由大众化向生活化转变。

　　与此相适应，道路运输业必须着力于推进转型与升级。切实加大行业结构调整力度，不断提高道路运输的灵活性、机动性和多样性，满足个性化、多样化特别是高品质运输服务需求，切实增强运输服务保障的稳定性和可靠性;加快转变发展方式，努力提高集约化发展水平，大力发展运输效率高、通达度深的客货运输组织形式，推进传统产业形态的改造。

　　(三)进一步强化统筹城乡协调发展力度，要求加快推进城乡道路运输一体化进程

　　“十二五”期将是我国强化以工促农、以城带乡，着力破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局的关键时期。道路运输是联系城乡的重要纽带，是城乡经济社会一体化发展的基础和前提，在密切城乡沟通、促进产业协同、改善农村出行条件、提高农民生活水平中将发挥越来越重要的作用。

　　与此相适应，道路运输行业必须抓住城乡一体化管理体制逐步理顺的重大机遇，着力解决统筹城乡客运协调发展中存在的突出问题，加快完善资源共享、相互衔接、布局合理、方便快捷的城乡道路运输网络，推进城乡客运一体化进程，促进基本公共客运服务均等化。加快完善农村物流体系，努力实现农用物资、农副产品的便利高效运输，以道路运输发展支撑现代农业建设。

　　(四)综合运输和现代物流加快发展，要求进一步发挥道路运输业的比较优势

　　推进综合运输体系建设、促进现代物流业发展，将成为“十二五”期现代交通运输业必须取得重大突破的关键任务。综合运输和现代物流业发展，将为道路运输业延伸覆盖面、拓展新领域、加快结构调整、发挥比较优势提供新的外部条件和发展动力。同时，各种运输方式竞相加快发展，一定程度使竞争更为激烈，尤其是铁路快速客运系统的高速发展，已经并将继续对公路干线客运产生巨大影响，道路客运业实施战略调整、优化资源配置迫在眉睫。

　　与此相适应，道路运输业必须抓住机遇，直面挑战，优化运网布局和结构，加强站场设施建设，发展先进的运输车辆及装备，提升组织化程度和集约化水平，构建对接现代物流的政策标准体系，培养高素质的从业队伍。实施与铁路快客系统差异化发展战略，不断拓展突出自身比较优势的客运服务。强化行业信息化建设，积极延伸服务领域，加快向现代物流业转型。

　　(五)深化体制机制改革，要求切实增强道路运输行业管理的能力和水平

　　“十二五”期是我国行政管理体制改革向纵深推进的重要时期。目前全国城乡道路运输一体化管理的体制格局正在逐步形成，道路运输工作的职责范围、行业管理的内涵和外延都发生了较大变化，统筹城乡客运发展、承担物流市场有关管理、强化源头治超、做好经济运行分析等新增职能有待在积极探索中全面正确地履行。迫切需要进一步理顺管理体制和运行机制，加强市场监管，更加注重公共服务，进一步规范机构设置，构建统一、精简、高效的行业管理组织体系。

　　与此同时，道路运输行业还要积极应对成品油价格和税费改革的影响，进一步转变行业管理的工作重心和职能手段，切实改进管理方法，从重许可向许可准入与动态管控并举转移，从重处罚向处罚教育与政策引导并举转移，从重监管向市场监管与服务公众并举转移;积极推动道路运输管理机构向行政机构转化，适应公共财政及公务员管理的新形势，不断创新机构、人员、财政等管理制度。

　　(六)应对气候变化、深化节能减排，要求大力推进以低碳为特征的道路运输业发展

　　妥善应对气候变化，事关发展全局和长远利益，成为我国经济社会重大战略以及加快发展方式转变和经济结构调整的重大机遇。我国已确立了控制温室气体排放行动目标(即2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40～45%)，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。国务院明确提出要加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系，强化应对气候变化综合能力建设。

　　道路运输业所消耗的成品油占全国成品油消耗总量的30%左右，在低碳交通运输体系建设中肩负着重要的使命。建设低碳道路运输体系，不仅要继续在全行业深入开展节能降耗活动，深度挖掘节能减排的潜力，还应结合控制二氧化碳排放的新要求，鼓励新能源汽车的运用，倡导理性的运输消费。要把低碳发展作为道路运输行业节能减排的新起点，两型行业建设的新抓手，转型升级的新动力。

　　三、“十二五”发展的思路和目标

　　(一)指导思想

　　深入贯彻落实科学发展观，以“三个服务”为宗旨，以转型升级为主线，以发展现代道路运输业为中心任务，按照“加快结构调整、促进产业升级，支撑综合运输体系、促进现代物流发展”的要求，坚持快速、高效、安全、绿色发展方针，立足理念、政策、体制机制、技术的全面创新，着力转变发展方式，充分发挥比较优势，努力构建一个能力充分、品质优良、组织高效、安全环保的道路运输服务系统，更好地满足经济社会发展和人民群众生活的需要。

　　(二)基本原则

　　坚持数量增长和质量提升并举，强调质量优先。既要保持道路运输生产能力的持续较快增长，满足“量”的基本需求，又要突出质量和安全，着力优化结构，不断提升服务品质。

　　坚持全面创新与重点突破并举，力求重点突破。既要立足全面创新，促进行业转型升级，更要突出重点，有针对性组织一系列试点和示范，开展重大科技攻关，确保取得一批突破性成果。

　　坚持生产发展与节能减排并举，突出环保为重。在稳步扩大运能规模的同时，切实按照资源节约、环境友好的要求，更加突出节能减排，增进行业可持续发展能力。

　　坚持政府引导与市场机制并举，强化政府引导。既要充分发挥市场机制的作用，又要根据当前道路运输市场体系不尽完善的突出矛盾，更加突出政府在政策引导、市场监管、公共服务中的重要作用。

　　坚持自我发展与协同发展并举，注重衔接协调。既要不断促进道路运输业自身加快发展，又要注重与其他运输方式的相互衔接与良性互动，找准道路运输在综合运输体系和现代物流发展中的着力点。

　　(三)发展目标

　　到2015年，城乡一体、衔接有序的道路客运服务体系基本形成，组织集约、运营规范的道路货运服务体系初具形态，布局合理、功能完善的道路客货运枢纽站场体系初步建立，品牌连锁、诚信经营的运输辅助业服务体系日趋完善。运输安全监管和应急保障能力显著增强，资源节约、环境友好型行业建设取得重大突破，道路运输信息化水平明显提高。法规政策、体制机制进一步完善，市场监管和公共服务能力有新的提高。现代道路运输业全面加快发展，能够为经济社会提供更安全、更高效、更便捷、更可靠、更绿色的道路运输服务。

　　——更安全

　　“十二五”期末，全国基本建成重点营运车辆GPS联网联控系统，城际客运和旅游客运车辆、危险品运输车辆、应急保障车队车辆的GPS安装率达到100%，重载普通货物运输车辆GPS安装率达到50%。重点领域和关键环节的安全监管进一步强化。源头安全管理体系进一步完善，二级及以上公路客运站危险品安全检测仪配置率达到100%，货运源头治超体系覆盖率达到95%。企业安全生产评估体系和绩效考核制度全面建立。道路运输营运车辆万车事故件数年均下降3%，万车公里死亡率下降10%。覆盖全国的道路应急运输保障体系基本建立，基本建成功能完备、信息互通的应急指挥平台和统一指挥、专兼结合、保障有力的应急运输保障队伍。

　　——更高效

　　到2015年，道路运输客运量、旅客周转量、货运量、货物周转量分别达到375亿人、20800亿人公里、300亿吨、58400亿吨公里。假日旅客运输汽车客运站滞留、重点物资运输不畅的现象基本消除。国家公路运输枢纽客、货运站场建成率分别达到50%、40%。中高级客车所占比重以及重型、专用、厢式货车所占比重分别达到40%、25%、20%和25%。客运班车、营运货车实载率分别达到56%和55%。道路运输费用占物流总成本的比重下降到20%。甩挂运输的拖挂比达到1：2，甩挂运输周转量在干线运输中的比例达到10%以上。

　　——更便捷

　　“十二五”期末，全国100公里以内客运班线公交化改造率达到50%以上，农村客运公交化率达到70%以上。乡镇通班车率达到99%，建制村通班车率达到90%。与其他运输方式主动对接的道路客运网络全面形成，涵盖联网售票、联程售票等在内的出行信息服务进一步完善。满足居民个性化出行需求的服务能力显著增强。基本形成覆盖面广、反应及时的维修救援网络，以及区域性汽车租赁网络。

　　——更可靠

　　旅客班线运输正点率全面提高。满足现代物流需求的公路快速货运限时到达更有保障，平均货损货差率进一步降低。建立与国际维修模式相适应的维修质量保证体系，车辆维修返工率下降至3%以下。数据齐备、信息共享、标准规范的全国道路运输市场诚信体系基本建成，行业“诚信经营”理念全面增强，客货运输、机动车维修、驾驶员培训、机动车租赁服务、城市出租车的社会投诉率显著下降。

　　——更绿色

　　道路运输发展对资源、环境的负面影响进一步降低。与2005年相比，营运客、货车辆单位运输周转量能耗分别下降3%和12%、污染物排放量分别下降15%和30%，噪音污染程度全面降低。新能源车型、节能环保车型得到进一步推广，实现100%的营运客货车辆达到燃料消耗量限值标准。各项节能新技术、新设备、新产品、新工艺得到更大范围的推广，节能驾驶培训全面普及。

　　*为2008年数据。

　　说明：依据规划实施的主体不同，指标划分为预期性指标和约束性指标两类：

　　(1)预期性指标。道路运输管理部门利用政策引导，期望市场所能实现的目标。主要依靠市场主体的自主行为实现，道路运输管理部门主要创造良好的制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。

　　(2)约束性指标。在预期性基础上进一步明确并强化了道路运输管理部门的责任的指标。涉及公共服务和公众利益领域，如安全、环保、诚信服务等，道路运输管理部门要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。