2013年4月份，湖南省益阳市政府召开了推进道路客运企业经营机制改革，暨道路客运“公车公营”动员大会，并印发了《益阳市2013年交通客运企业“公车公营”改造实施方案》，要求各区县（市）政府、大通湖区管委会、市直有关单位和实施主体企业认真组织实施。

    “公车公营”是指班线车辆为企业全额出资购置，班线经营权在法定期限内为企业所有，司乘人员由企业实行员工式管理，运行班次由企业实行统一调度、组织，统一进行成本核算，盈亏由企业承担的一种班线客运经营形式。我市为什么要推行“公车公营”，推行“公车公营”的法规政策依据和怎么样推行“公车公营”？就这些问题，4月16日，记者走访了市道路运输管理局党委书记罗普恩。

    出台背景：道路客运承包经营模式问题不少

    “挂靠承包经营具有无法克服的局限性，向“公车公营”机制过渡，是当务之急。”罗普恩表达了自己的看法，上世纪90年代初，全国道路运输企业普遍推行单车承包经营，曾为企业应对市场竞争压力起到了一定的积极作用。随着道路客运市场的快速发展，承包经营方式的分散性、落后性逐渐显现，积淀多年的深层次矛盾十分突出。

    罗普恩扳着指头数出了六大问题：第一是由于产权不明晰，企业对承包人的经营行为、服务质量的制约、管理、协调能力十分薄弱，根本无法履行安全职责，承包人负盈不负亏，造成重特大安全事故只能由企业或政府埋单。第二是企业重收费轻管理。企业靠向政府多审批线路多收承包款，对承包人的违规行为不加制约，甚至视而不见，承包人重效益，轻服务质量，哄抬运价，甩客、卖客、宰客、坑害老百姓利益，违规经营屡禁不止。第三是实际参与经营人数众多，成份复杂，包括下岗职工、农民、私营业主甚至个别基层公务人员在内，各类人员参与非法炒卖，合法经营，利益关系错综复杂，不稳定事件频发。第四是承包者为争夺客源，私设站点，违规站外揽客，跨线经营导致群体性斗殴事件时有发生。第五是由于承包经营和伴随产生的挂靠经营历时长、产权不明晰，导致经营权转让和倒卖形成错综复杂的关系。第六是道路运输法律法规相对滞后，道路运输日益凸显的结构性矛盾难以解决，严重影响运输企业持续健康发展和客运市场的和谐稳定。他说，要改变目前公路客运市场的现状，必须进行深刻的机制变革，推行“公车公营”，从根本上彻除运营中出现的乱象。

    “‘公车公营’不仅是满足群众出行的需要，更是产业发展的要求。”罗普恩认为，“公车公营”有利于道路运输市场长期稳定，也是推进节能减排、转变道路运输发展方式的有效手段。它有利于规范企业经营管理行为，有利于加强运力宏观调控，有利于加快运力结构调整，有利于提高企业经营集约化、规模化程度，实现客运市场长治久安和维护社会稳定，更好地满足旅客安全舒适和方便快捷的乘车需求，提高道路客运业的优质文明服务水平和安全生产能力，打造我市文明交通、和谐交通和平安交通。

    政策支撑：“公车公营”是未来客运市场的主流

    推行“公车公营”， 既是广大市民的要求，也是市政府的一项重大决策；后面有国家政策和地方法规的强力支撑。罗普恩边翻资料边介绍。

    2000年4月，国家交通部发布《道路旅客运输企业经营资质管理规定（实行）》的通知，明确提出，优化运力资源配置，引导道路客运的规模化经营和规范化服务。

    2004年4月，国务院颁布《中华人民共和国道路运输条列》规定：国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营。任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。

    2005年7月，时任交通部部长张春贤签署《道路旅客运输及客运管理规定》，提出“国家实行道路客运企业等级评定制度和质量信誉考核制度，鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营”。

    2005年11月，省公路运输管理局印发《湖南省实施<道路旅客运输及客运站管理规定>办法（试行）》，规定“道路客运企业应当使用自有车辆从事道路客运经营，禁止采取挂靠经营方式”。

    2012年7月，国务院印发《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号），明确提出“强化道路运输企业安全主体责任，鼓励客运企业实行规模化、公司化经营。严禁客运车辆、危险品运输车辆挂靠经营”。

    2012年2月，湖南省人民政府办公厅印发《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强道路班线客运管理工作的通知》（湘政办发〔2012〕8号），要求“班线客运企业要进一步规范经营行为，探索符合市场需求的经营模式，通过联合、兼并、重组等途径组建客运集团，提高企业经营公司化、集约化、规模化程度”。

    2012年10月，市政府颁布的《关于推进道路客运企业经营机制改革的实施意见》提出：一是对新开班线一律实行“公车公营”；二是对现有班线中承包合同期相对集中班线许可经营期限届满、独家经营的企业可先行启动；三是对多家企业共线经营的班线，经符合条件的各企业协调一致，可按照股份合作组建线路公司的方式进行；四是对现有客运班线采取针对性的措施，由承包经营向“公车公营”逐步过渡。

    4月7日，市政府办公室印发《益阳市2013年交通客运企业“公车公营”改造实施方案》。

    从中央到益阳的系列政策和措施贯穿着一条主线：“公车公营”是未来客运市场的主流，是发展趋势。罗普恩用一句话概括。

    工作目标：3至5年建起利于行业发展的市场

    “公车公营”无疑是今后公路客运经营模式的发展方向。谈及此次政府主导推行“公车公营”的指导思想和工作目标，罗普恩解释，指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，通过推进道路客运企业经营机制改革，转变道路运输发展方式，切实解决道路运输业发展中单车承包经营中存在的矛盾和问题，着力提升道路客运业规范化、规模化、集约化水平，切实提高道路运输企业综合竞争能力和公共服务能力。“公车公营”工作目标是：按照政府政策引导、行业加强监管、企业主体实施的原则，坚持全面规划、因企制宜、因线施策、分步实施、稳步推进的工作方针，用3至5年的时间，建立结构优化、规范有序、产权明晰、管理科学、服务优良的道路客运市场，促进道路旅客运输业健康有序发展。

    实施步骤：突出重点先易后难分段进行

    推进“公车公营”， 如何具体操作？罗普恩概述：突出重点、先易后难、分阶段进行。

    第一，由交通运输主管部门牵头，行业管理机构负责，根据法律法规授权，在对全市各客运班线的运力分布、旅客流量、流时、车型结构、经营期限、经营效益等情况进行综合调查研究的基础上，制定推进班线客运“公车公营”的年度计划和长期计划，报同级政府和上级主管部门审查后向社会公布。

    第二，各道路运输企业结合自身实际，在充分进行可行性分析、维护稳定风险评估、承诺担负维稳主体责任的基础上，分线提出实施班线客运“公车公营”的方案，报同级政府和上级主管部门审查批准后稳步实施。

    第三， 切实加强分类指导，周密组织实施。一是对新开班线一律实行“公车公营”；二是对现有班线中承包合同期相对集中班线许可经营期限届满、独家经营的企业可先行启动；三是对多家企业共线经营的班线，经符合条件的各企业协调一致，可按照股份合作组建线路公司的方式进行；四是对现有客运班线采取针对性的措施，由承包经营向“公车公营”逐步过渡。在对达到报废年限的承包车辆进行更新时，必须由企业全额出资购置车辆，明晰车辆产权。对许可经营期限届满、需延续经营期限的，采取招投标的办法从严把关，重新许可；对质量信誉考核不合格的，一律取消延续经营许可；对于市场主体分散、运力过剩、矛盾突出的线路，一律停止新增运力许可，并通过严格执行经营期限制和质量信誉考核，适当削减运力。

    第四，推进班线客运“公车公营”改革，按照突出重点、先易后难的原则分步骤、分阶段进行。根据我市实际对现有市际、县际班线调查摸底，选择条件成熟的班线先行先试，积累经验后逐步逐线进行。对于农村客运班线，要选择市场主体相对集中、经营效益较好、矛盾较少的线路，结合城乡客运一体化公交化改造试点进行。对于跨省超长途班线，要充分运用科技监控手段，对安全保障和营收控制到位，与其他共线里程较短、客源相对稳定、经营效益良好的长途班线进行试点。

    第五，科学确定实行班线客运“公车公营”的方式。对于市场主体集中、经营效益相对稳定、企业和车辆承包人依法信守合同约定，并经协商一致的，鼓励由企业独资实行“公车公营”。对于市场主体较多（多家企业共线经营），车辆承包人投入成本较高、经营矛盾较多、承包合同期不同步的线路，兼顾各方利益，通过采取调结构、降消耗、保安全、提效益等措施，实行企业控股、原承包人参股、组建线路公司形式的“公车公营”。

    第六，实行班线客运“公车公营”应当达到如下要求：一是努力实现市场资源优化配置，做到运力与运量基本平衡，车型结构合理匹配；二是要大力提升运输组织调度的科学化程度和水平，最大限度地满足人民群众安全、便捷、舒适出行的需求；三是健全完善以安全管理为核心的管理体系和制度，提升企业集约化经营程度和经营管理水平；四是要健全诚信服务体系，制定好企业服务标准和规范，并向社会公众公开承诺，全面推行运输服务标准化，树立企业诚信服务新形象，打造行业文明服务新品牌；五是切实抓好包括客运企业经理人、司乘人员在内的从业人员培训教育，增强从业人员的法制观念、职业道德、安全意识和业务技能，严格从业人员持证上岗和挂牌上岗制度，对从业人员的安全生产、服务质量、履行社会责任、诚信履职、业务技能等情况实行计分考核，并接受社会监督。

    保障措施：多管齐下推进“公车公营”

    说到推行“公车公营”有哪些保障措施？罗普恩透露：多管齐下推进客运企业经营机制改革，推进“公车公营”。

　 第一， 加强组织领导，明确工作责任。市人民政府成立由主要领导亲自挂帅，由各相关单位和各级政府为成员的益阳市“公车公营”改造工作领导小组，各区县（市）人民政府明确分管领导牵头负责，组织相应专门机构，全面落实相关部门的责任，建立科学规范的工作机制，及时研究解决有关重点难点问题。交通运输部门及所属道路运输管理机构应结合本地实际，科学编制道路客运班线和农村客运总体发展规划以及客运站点、客运班线、运力投放、车辆结构等专项规划，将推进班线客运“公车公营”纳入专项规划编制的重要内容；要切实加强客运市场的监管，依法严厉打击非法营运，规范企业和班线车辆经营行为，维护客运市场秩序。公安部门要积极配合交通运输部门，查处客运车辆违法违章行为，严厉打击扰乱客运秩序的黑恶势力。物价部门要加强运价管理，严肃查处价格违法行为。工商部门要依法加强道路客运班线企业工商登记管理，联合公安部门严厉打击非法转让和炒卖道路客运班线经营权的违法行为。财政部门要积极落实燃油费补助政策，依法减免农村客运车辆税费。监察部门要加强对道路运输行政执法的监督，从严查处执法机构和人员的乱作为、不作为及其他违规行为。其他各有关部门要各司其职、各负其责，为顺利推进道路客运企业经营机制改革营造良好的环境。

　 第二，创新管理机制和手段，提升行业监管科技水平。推进行业管理体制机制创新，形成县市结合、区县（市）联动、部门协同负责的管理体制，将规范运输市场工作纳入对区县（市）交通运输目标考核的重要内容。加快建立全市统一的、与全省对接的道路客运公用信息平台，实行联网联控，完善全市运政管理系统及道路客运综合服务系统建设，推广道路运输证件电子化，加快跨区域运输行政执法数据交换，形成覆盖全行业的班线客运信息网络，实现客运企业、车辆、从业人员、市场状况出行服务与交通行政执法、交通事故等信息资源共享。三类以上班线客运和旅游客运车辆必须配备具有行车记录功能的卫星定位装置，实行联网联控。

     第三，坚持依法治理，完善道路客运市场准入和退出机制。严格按照道路运输相关法规规定，在全市全面推行道路客运经营期限制、质量信誉考核制和质量信誉招投标制，建立完善的道路客运市场准入和退出机制。定期向社会公布道路客运企业和客运车辆、质量信誉考核信息和市场准入退出信息。

　 第四，维护社会大局稳定。强化企业的维稳主体责任，企业在启动班线客运“公车公营”改造前必须出具可行性论证方案、维稳风险评估报告及企业维稳承诺书，未经批准不得擅自实施。按照属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，各级人民政府和主管部门对企业启动线路客运“公车公营”的方案和相关资料反复论证、严格把关。在启动班线客运“公车公营”改造前，要依照法律规定和承包经营合同约定，在协商一致的基础上，解除原承包合同，明晰车辆产权和线路经营权。在改造实施的第一个法定经营期限内，允许和引导现有班线承包人以投资入股的形式参与班线客运经营。对于原承包人符合企业用工条件的，企业要优先聘用。对于聘用人员，企业要规范劳动用工管理，严格执行劳动法、劳动合同法、社会保险法等法律法规，落实各项社会保障制度，保障劳动者合法权益。对在推行改革的过程中发现的不稳定因素，各级各相关部门要快速反应，及时稳妥处置，防止事态扩大。坚决打击扰乱道路客运市场的违法犯罪行为，加大管理和执法力度，为推进道路客运企业经营机制改革和客运市场发展创造一个公平竞争、规范有序的良好环境。

    “有市民的祈盼和政策引导以及行业管理部门的支持，“公车公营”一定能“跑”得更快更好！”罗普恩如是说。